一. 歐洲大型公共租賃住區的歷史與現狀
歐洲是公共租賃住房建設的發源地。自20 世紀初英國、荷蘭等國率先通過政府資助的方式建設非盈利性的公共租賃住房以來，其數量需求在其后的數十年中達到了高峰。二戰中大量舊有房屋的破損、戰后隨之而來嬰兒潮造成的人口大量增長，以及部分東歐南歐國家持續不斷的城市化進程，都是造成當時席卷歐洲各國的嚴重城市住房短缺問題的重要原因。因此，在各大城市尤其是工業密集的大城市郊區地帶，由政府主導或給予補貼，快速開展大規模的公共租賃住區建設就成為了解決城市住房問題的重要有效途徑。
絕大多數大型住區的建設在本質上都是國際現代建筑協會(CIAM)和柯布西耶等人關于現代(工業時代)居住模式的直接體現。在特定的地理區域，大量多層和高層樓宇可以使用相同的設計圖紙以工業化裝配預制構件的方式快速建成，并在適當的地方布置共享的大面積綠化空間和商店、學校、聚會場所等服務設施，從而在空間營造上最直觀地體現愉快、寬敞、綠色、明亮的居住理念和社會資源的公平分配。正如美國著名建筑大師Philip Johnson 所述：“……在這一撥建設大潮中，……(現代主義)建筑從本質上被作為社會改革的工具，大量廉價的預制組裝型的現代住宅使得烏托邦中的人間天堂正在實現。”
相對而言，在英國、法國、瑞典、荷蘭等西歐福利國家，公共租賃住區的建設高峰在1930~1960 年代，其時生活在這種大型“預制住區”的人口比例曾高達城市總人口的30% 以上，在住房市場上占有重要的份額。而在中歐和東歐等前社會主義國家中(不包括前蘇聯)，大型公共租賃住區的建設高峰普遍比西歐北歐國家晚10~20 年，但建設量更大，容納的人口更多。時至今日，其容納的人口總數約有3400 萬，約占城市人口比例的40%，在許多大城市則容納了超過一半的人口。
然而自1980 年代以來，正是這些曾經在規劃設計上飽受贊譽的大型住區普遍經歷了激烈的變化。相當數量的大型公共租賃住區都已被視為歐洲城市中最衰敗的部分，逐步淪為典型的“貧民區”，集中居住著大量低收入人口、失業人口和少數族裔家庭，陷入了居住環境和社會經濟的雙重衰敗。盡管最近20 年以來政府和社區一直采取種種措施管理和復興這些社區，但時至今日，這些社區仍然是罪案高發地帶，各種經濟、社會、文化、環境問題仍層出不窮，被主流社會所排斥。由于這些住區數量龐大，在當下和未來若干年后的歐洲住房市場中都占據重要的份額，其發展取向將會影響數以百萬計的人口，這些大型住區在當前歐洲各國城市發展和相關政策受到了越來越多的關注。
二. 既往研究成果與當前進展
在歐洲，學術界對大型公共租賃住區各種問題的關注始于1980 年代。Dunleavy，Prak，Priemus，Power 和Van Kempen 等[4-8] 社會地理學者率先將研究目光焦點從過去的“舊城”地區轉向大型公共租賃住區等二戰以后新建成的“城市地區”；隨后，公共政策分析、公共經濟和社區管理學等領域的學者也從多角度多視野發起了對“大型衰敗社區”的實證研究。依托歐洲學術界長期以來開放、自由、注重現實討論的研究傳統，這種自下而上的研究在1990 年代后半期達到了高峰[9-18]。現有研究成果主要以公共租賃住區建設較早的西歐北歐國家為研究對象，揭示了其發展中的一系列普遍問題。主要包括：
● 早年較低劣的建設水準導致的物質性衰敗，以及公共區域糟糕的環境衛生狀況；
● 低收入住戶的高度聚集；
● 在住房市場中低下的競爭力；
● 較高或不斷升高的失業人口比例；
● 隨處可見的“反社會行為”(anti-social behaviour)、酗酒、吸毒和其他犯罪行為；
● 種族隔閡、住戶間鄰里關系的緊張、社區凝聚力的消退；
● 教育、醫療等公共服務和社區管理水準的惡化；
……
在學術界自發開展研究的基礎上，官方機構的介入標志著這一領域的研究工作被提到新的高度，也意味著研究范疇更為全面綜合。RESTATE 項目的啟動則成為了這一轉變的里程碑。RESTATE 項目全稱是“Restructuring Large Housing Estates in European Cities: Good Practices and New Visions for Sustainable Neighbourhoods and Cities”(歐洲城市大型居住區更新：可持續社區與城市發展的實踐與未來展望)。該項目自2002 年起由歐盟第五研究框架項目資助，屬于“能源、環境和可持續發展”項目的第四議案：“明天的城市與文化遺產”。首期研究持續3 年(2002~2005)，其主要研究對象是“曾經的夢想家園，今日的貧民區”，具體的工作定義為“集中于一個單獨的地理區域、由政府主導規劃或受到地方財政支持建設、至少包含2000 套住宅、以公共租賃住房為主、建于20 世紀后半葉的住區”。
RESTATE 項目采取多學科綜合比較的研究方法，旨在以歷史和現實的視角全面地審視歐洲各國戰后以公共租賃住房為主的大型住區發展，客觀地總結這些住區長期以來在物質環境、經濟狀況、人口構成、服務設施、社區凝聚力和公共安全等方面的特征及發展軌跡，發掘影響其“可持續、健康”發展的各種問題及影響因素，并對力圖解決居住區衰敗等問題的方針政策和具體措施進行評估。研究的另一目的是希望充分體現大型住區存在問題的復雜性，期望在政策制定者、住房管理實踐部門和研究學者之間相互交流研究經驗和解決方案。
RESTATE 項目的具體研究目的包括：
● 回顧大型居住區幾十年來的社會和經濟發展變化，揭示大型居住區發展中存在的問題，分析其影響因素；
● 分析影響居住區更新政策成敗的各種社會、經濟、文化、環境因素；
● 探討各種政策的經驗和教訓在各國之間轉移的可能性，以及不同地區在社區管理等方面合作的可能性；
● 基于不同的政策措施假設，展開大型居住區未來可持續發展的情景分析；
● 為政策制定者和研究者建立一個數據庫，該數據庫包含各種大型居住區更新政策的實質、成功原因與失敗根源；
● 探討如何在全歐洲的層面制定相關政策以更有效解決大型公共租賃住區存在的各種問題。
RESTATE 項目鼓勵研究者、利益相關者和終端使用者(政策制定者、政治家、房地產經營者)之間的廣泛合作和參與。RESTATE 項目總共在10 個歐洲國家的15 個城市選取了29 個大型居住區作為案例研究點(表1，圖1)。針對每個案例點，研究內容包括：
● 該居住區的基本信息：區位特征、發展歷史、人口結構、經濟狀況、社會問題、物質環境及存在的其他問題等；
● 分析該居住區曾經采取的各項更新政策的實質與目的，特別是這些政策是如何隨時間發展而演化的，產生了哪些效果，未來發展將如何；
● 探討影響社區更新政策成敗的因素。
RESTATE 項目的第一階段研究成果，主要分為4 個系列。系列1 和2 回顧了各個國家大型公共租賃住區的發展歷程，并總結其存在的問題；系列3 分析了針對這類住區的各種問題而采取的政策與實踐，總結影響其成敗的關鍵因素；系列4 則是探討了社區居民對于其住區近期發展的意見，從使用者的角度來看如何促進大型公共租賃住區的可持續發展。在此基礎上，出版了一系列的學術文章和書籍，其中最全面的著作為《Restructuring Large Housing Estates in Europe》，2005 年由Policy Press 出版。該著作基于RESTATE 項目研究成果，在案例研究的基礎上，集中探討了哪些政策或實踐措施將會更好地促進大型住區的可持續發展。由于該項目選擇的29 個案例研究點涵蓋了多樣化的人口構成、社會經濟、文化和政治背景，因此，該項目的研究成果有效地避免了結論的偏頗，較之前的研究結論有著更好的普遍適用性，對該類住區“可持續發展”的路徑給予了更為詳細的指導。
其中極為重要的結論是對之前部分研究成果的質疑。在既往相當數量的研究文獻中，對這類住區抱以悲觀的態度，認為在新的歷史條件下，其物質性衰敗和社會經濟問題都將越發嚴重，對相關的更新改造政策的作用也加以否定[9,12,20-22]。值得注意的是，這部分研究大多基于西歐國家的現實情況，尤其是針對公共租賃住房實行了較為激進的市場化的英國。RESTATE 項目由于涵蓋面廣泛，有效地扭轉了這一研究視野上的偏頗，對歐洲各國為數眾多的形態、區位、歷史、人口均存在差異的住區的發展軌跡的“差異化”給予了重點的關注和詳盡的闡釋。
三. 新的研究焦點：多樣化與差異化
對大型公共租賃住區發展的“多樣化”與“差異化”的關注是RESTATE 項目第二階段的核心內容。在第二階段的主要成果著作《Mass Housing in Europe》(2009 年Palgrave Macmillan 出版) 中，“differentiation”被放置在了開篇詞的位置[23]。研究發現，在全歐洲范圍內對大型公共租賃住區的否定看法可能過于片面。事實上，在很多國家和城市特別是部分中歐和東歐國家，相當數量的大型公共租賃住區仍然很受歡迎，沒有什么大的問題，也并不需要特殊政策的關注。而部分案例住區在某段時間可能存在某方面顯著的問題，但通過一系列政策措施，或者更小范圍的具體舉措，這些問題可能已經得到解決，并且在某些情況下，這些住區已大大得到改善。當然，也有一些住區像英國案例一樣被各種問題長期困擾，但原因也并不一致：其中一部分是由于這些問題受到了持續性的忽視，另一部分是由于嘗試改善這些地區的努力并不成功所致。總而言之，由于住區發展的多樣化和差異化，對待這些大型社區應該抱以更審慎的態度。
RESTATE 項目第二階段的研究目標可歸納為如下6個方面：
● 在戰后興建的大型公共租賃住區中，對比相對“成功”和“失敗”的案例，主要的決定要素是哪些？哪方面的問題集中出現在哪些特定的城市？哪些問題與特定的要素相關？
● 在不同的案例中，針對大型公共租賃住區發展(建設、維護與更新等)的相關政策是基于何種核心理念？主要的政策目標何在？具體的舉措如何相互結合？
● 在不同的案例中，住區發展的決策者和參與者都是哪些？自上而下(top-down)或自下而上(bottom-up)的決策機制是如何的？其中的優點和缺點是哪些？這些機制是如何隨著時間推移而變化的？
● 在大型公共租賃住區的發展中，主要的獲益者和受損者是誰？
● 在不同的案例中，類似的政策有時被視為“成功”的，有時被視為“失敗”的，其原因何在？
● 在未來的發展中，大型公共租賃住區和城市將起到怎樣的互動關系？
基于對29 個案例社區的詳細調查，這一階段的研究主要從關注“ 人”和“環境”兩個層面來進行橫向對比。第一個層面的工作包括三部分的內容：1)住戶對現有居住環境的滿意度；2)住戶對住區更新發展趨勢的滿意度；3)社會混合度的度量。其中前兩個部分主要基于對住戶的問卷調查和訪談，第三個部分的分析則來源于大量可靠的統計數據。圖2，3 展示了橫向對比研究的部分成果。
而在“環境”的層面，一個重要的內容是居民對公共空間的態度，包括了其設計、建造和維護管理的狀況；另一個內容是關于公共服務設施的使用，并延伸討論到其對社區凝聚力(social cohesion)的影響。廣泛調查的結果充分地描述了當前歐洲大型公共租賃住區發展的多樣化圖景。概括來講，盡管這些住區的物質環境特征大抵相似，但在西歐和北歐國家、中歐和東歐國家，以及南歐國家，大型公共租賃住區的建設和發展軌跡均不盡相同。由于中歐、東歐及南歐國家的建設年代相對較晚，客觀上獲得了建設和管理經驗的有益積累，且外部社會經濟條件也不盡相同，因此在諸多方面的發展均在不同程度表現得較為成功(表2)。
四. 對中國的啟示
中國城市正處于大規模集中興建以公共租賃住房為重要組成部分的保障性住區的時期。這些住區普遍規模龐大，主要集中在城市邊緣地帶，單純具有居住功能，距離工業、商業等其他功能區較遠，入住家庭多為城市新移民或中低收入家庭。這些特征都與大多數歐洲國家戰后集中新建的大型公共租賃住區類似，有望成為較短時間內解決城市住房短缺問題的主要途徑，可以稱之為“夢想家園”。但是，幾十年之后，歐洲的大型公共租賃住區普遍出現了顯著的變化，相當部分出現了各種物質、社會、經濟問題，淪為了歐洲城市中最衰敗的區域和罪案高發區，而也有部分依然保持了良好的居住質量，依然受到普遍的歡迎。類似的，我國現在興建的大型保障房小區幾十年之后將會如何呢？是否也會逐漸衰敗？又應該通過哪些政策措施來避免問題的出現，促進居住區的可持續發展？在社會發展同質化程度遠遠高于中國的歐洲，上述住區的發展已呈現高度的多元化，而在地域社會發展差異巨大的中國，理應以更多元、靈活、貼近本地實際情況的方式來推動這一住區快速建設。但在實踐中，相關經驗仍十分欠缺。因此，歐洲學術界尤其是RESTATE 項目的研究成果為我國住房政策制定者、規劃設計者和研究者都提供了極有價值的借鑒。
附：RESTATE 項目的官方網站為http://www.restate.geog.uu.nl/，可以查詢項目的相關信息，并下載各種研究成果和報告。
作者單位
錢 云， 莊子瑩/ 北京林業大學園林學院城市規劃系
景 娟/ 中國社會科學院城市發展與環境研究所
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